近日，《中国燃气安全》杂志发表了《因噎废食：公消【2016】113号文件有违依法治国精神》的文章（相关链接：

【专稿】城市综合体燃气爆炸事故多？消防安全一刀切？），随后“天然气与法律”和“燃气爆炸”微信公众号以《城市综合体燃气爆炸事故多？消防安全一刀切？》为题进行了全文发布。该文在行业内引起了较大反响，这也是2016年4月，公安部发布《关于加强超大城市综合体消防安全工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）两年以来，第一次有燃气行业专业人士将大家私下议论纷纷的意见公开发声。

笔者也从工作经历谈谈对《指导意见》的看法。

某城市商业综合体2016年建成，开业前在当地燃气公司申请报装管道天然气，用气地点地下室。该商场边报装边招商，后成功招商一连锁餐饮业主，商管承诺可以使用管道天然气作为燃料。于是开始投入装修，大约当年8月左右，申请用气时遭到婉拒：因国家消防部门有新的规定（指《指导意见》），设计院不能出图，燃气公司也不能安装、供气。就这样，“一纸消防文件就剥夺了该餐饮业主使用天然气的权利”。至今，因不能使用燃气，商场地下室未能再招商，由于损失惨重该餐饮业主准备状告商场与燃气公司。两年来，燃气公司、商场、地下室餐饮业主都没有安生过，各执一词，争论不休，终不能用气。谁之过？

随着城市综合体的快速发展，不符合《指导意见》中使用燃气要求的现象越来越多，用户与燃气公司之间的矛盾也越来越大。

一、《指导意见》中有关燃气的内容

2016年4月，公安部发布《关于加强超大城市综合体消防安全工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），其中关于在城市综合体中使用燃气的主要内容如下：

（四）严格防火分隔措施。餐饮场所食品加工区的明火部位应靠外墙设置，并应与其他部位进行防火分隔。

（八）督促落实重点管控措施。餐饮场所严禁使用液化石油气，设置在地下的餐饮场所严禁使用燃气。餐饮场所使用可燃气体作燃料时，可燃气体燃料必须采用管道供气。建筑内的敞开式食品加工区必须采用电加热设施，严禁在用餐场所使用明火。

第四条是在第一章节“加强消防安全源头把关”中明确的，第八条是在第二章节“严格实施消防监督管理”中要求的。上述两段话仅有156个字，但是对现实却产生了较大影响：建筑内敞开的食品加工区不能使用明火（包含燃气）；商业综合体内不能使用液化石油气；地下室不能使用燃气，包括天然气、液化石油气等；建筑内敞开的食品加工区只能用电加热；商业综合体内的餐饮场所只能使用管道燃气；食品加工区必须有防火分隔，灶具均应靠外墙设置（不是专用厨房，明档也不行？）。

二、《指导意见》的法律效力

《指导意见》一发布，首先要按照执行的应该是消防部门，其次是商业综合体的建设方，燃气设计院一般也是会执行的，燃气公司从安全角度考虑也会从严要求，这就导致了用气方的损失，突然不让用气了算不算侵权？谁该为用气业主的损失负责？这个文件到底有多大的“法力”？

中国文化博大精深，文件多如牛毛。法律、法规、规章、制度、通知、指导意见……都有规定和要求。从内容上看，凡是法律、法规规定以规章形式规定的事项应当制定规章，比如设定行政处罚，出台法律、法规的配套制度，均属于规章。至于一般规范性文件，主要用于部署工作，通知特定事项、说明具体问题等。

在这里，通知、指导意见就属于一般规范性文件。那么，它到底有没有法律约束力？

一般来讲，上级机关制定的规范性文件，一类是执行性的，即为执行法律、法规、规章而将其原则性规定和不确定概念具体化的规范性文件，该类规范性文件如果与法律、法规、规章不抵触，从一定意义上讲也具有法律约束力，通常是依据《xxx法律》《xxx条例》而制定；另一类是创制性的规范性文件，即无法律、法规、规章依据的，而是根据职能制定的行政管理措施，一般对外不产生约束力，但对内即下级机关，仍具有约束力。

《指导意见》就属于第二类，该文件并没有依据“上位法”制定，而是从工作实际出发，因为近年来超大城市综合体发展迅猛，而该类建筑功能复杂、人员数量多，发生火灾后极易造成重大人员伤亡和财产损失。所以，为切实加强超大城市综合体消防安全工作，维护人民群众生命财产安全，制定该《指导意见》。因此，笔者认为，该文件只对消防系统内部“管用”，对外部不适用。当地方政府专门要求或消防部门与燃气的主管部门联合下发该要求时，燃气相关部门才是必须要执行的。

三、城镇燃气设计的主要依据

燃气工程作为建设项目，属于《建筑法》规定的建设安装范畴。

《建筑法》第三十七条：建筑工程设计应当符合按照国家规定制定的建筑安全规程和技术规范，保证工程的安全性能。第五十二条：建筑工程勘察、设计、施工的质量必须符合国家有关建筑工程安全标准的要求，具体管理办法由国务院规定。有关建筑工程安全的国家标准不能适应确保建筑安全的要求时，应当及时修订。

按照《建设工程勘察设计管理条例》第四条：从事建设工程勘察、设计活动，应当坚持先勘察、后设计、再施工的原则。第五条：建设工程勘察、设计单位必须依法进行建设工程勘察、设计，严格执行工程建设强制性标准，并对建设工程勘察、设计的质量负责。第二十五条：编制建设工程勘察、设计文件，应当以下列规定为依据：（一）项目批准文件；（二）城乡规划；（三）工程建设强制性标准。

《建设工程质量管理条例》第十九条：勘察、设计单位必须按照工程建设强制性标准进行勘察、设计，并对其勘察、设计的质量负责。第二十一条：设计单位应当根据勘察成果文件进行建设工程设计。设计文件应当符合国家规定的设计深度要求，注明工程合理使用年限。

因此，根据上述法律法规的要求，燃气设计的主要依据是国家有关建设工程安全标准，必须严格执行工程建设强制性标准。燃气行业唯一一本全文强制性条款的规范标准就是GB50494-2009《城镇燃气技术规范》，燃气行业设计的“祖师”是GB50028-2006《城镇燃气设计规范》，当规范中引用了其他规范时，其他相关规范具有同等执行效力。

2018年1月7日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进城市安全发展的意见》。第二款“加强城市安全源头治理完善安全法规和标准”强调“完善城市高层建筑、大型综合体、燃气工程、大型游乐设施等的技术标准，提高安全和应急设施的标准要求，增强抵御事故风险、保障安全运行的能力。”

可见，城市综合体中使用燃气的技术标准将可能提高，相关技术规范将进行修订，以满足新的建筑形式的安全需要。但是，在规范未修订发布前，设计的依据只能是目前正在实施使用的技术规范，而不是必须要执行其他某个系统内部发布的规范性文件，毕竟燃气是公共服务行业，该商品具有特殊性，一个政策一纸文件的影响是非常广泛的。另一方面，从现有的燃气法律法规角度讲，为了执行消防局的《指导意见》而将部分燃气客户拒之门外也是“违法”的。

四、用户使用城镇燃气的依据

国家法律法规对燃气用户申请、使用燃气也有明文规定。燃气是公共服务产品，对符合用气条件的用户申请使用燃气，燃气经营者应履行普遍服务义务。

《城镇燃气管理条例》第十八条：燃气经营者不得有下列行为：拒绝向市政燃气管网覆盖范围内符合用气条件的单位或者个人供气。第三十条：安装、改装、拆除户内燃气设施的，应当按照国家有关工程建设标准实施作业。

《湖北省燃气管理条例》第八条：城市新区开发、旧区改造工程、市政工程以及新建、扩建、改建的民用建筑，按照燃气专业规划和有关规定，需要配套建设燃气设施的，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时竣工验收。第十九条：燃气经营企业应当遵守以下规定：燃气用户提出安装、改装管道燃气设施符合条件的，应当及时办理，保证通气点火，并提供、安装燃气计量表；第二十条：燃气经营企业不得实施下列行为：拒绝向符合用气条件的单位和个人供气。

GBT 28885-2012《燃气服务导则》6.1.1：用气条件应包括：市政燃气管网覆盖区域、管道供应能力、用气场所的安全用气条件。

　2012年，国家发改委发布的《天然气利用政策》规定：综合考虑天然气利用的社会效益、环境效益和经济效益以及不同用户的用气特点等各方面因素，天然气用户分为优先类、允许类、限制类和禁止类。其中城镇居民炊事、生活热水等用气、餐饮业、商场等公共服务设施用气均属于城市燃气中的“优先类”。

根据《城镇燃气管理条例》的释义解读，符合用气条件的单位主要是指用气单位和个人使用燃气的目的和方式、用气场所的安全条件符合国家有关规范和国家能源及燃气发展利用政策，如《天然气利用政策》等。根据《燃气服务导则》，明确指出用气条件包含用气场所的安全用气条件。因此，受理、设计、安装燃气设施，主要是依据国家有关的安全技术规范和天然气利用政策，无限加大限制范围，提高标准要求，将符合条件、本该享受用气权利的利益相关人拒之门外，涉嫌侵权，违反国家有关法律法规。

依据国家《建筑设计防火规范》（GB 50016-2014）、《城镇燃气技术规范》（GB 50494-2009）、《城镇燃气设计规范》（GB 50028-2006）、《锅炉房设计规范》（GB 50041-2008）和《城镇燃气设施运行、维护和抢修安全技术规程》（CJJ51-2016）的有关规定：

一、设置在商业与公共建筑地下室、半地下室或地上封闭空间的燃气设施（液化石油气、压缩天然气瓶组、液化天然气瓶组除外），应符合以下技术要求：

1.燃气引入管应设手动快速切断阀和紧急自动切断阀；晋级自动切断阀停电时必须处于关闭状态（常开型）；

2.用气设备应有熄火保护装置；

3.用气房间应设置具有信息上传功能的燃气浓度检测报警器、烟气一氧化碳浓度监测报警器；

4.应设置独立的机械送排风系统。通风量应满足一下要求：

（1）正常工作时，换气次数不应小于6次/h；事故通风时，换气次数不应小于12次；不工作时，换气次数不应小于3次/h；

（2）正常燃烧所需的空气由室内吸取时，应满足燃气所需的空气量；

（3）应满足排除房间热力设备散失的多余热量所需的空气量。

二、地下室、半地下室、设备层和地上密闭房间敷设燃气管道时，应符合下列要求：

1.净高不宜小于2.2m。

2.应有良好的通风设施，房间换气次数不得小于3次／h；并应有独立的事故机械通风设施，其换气次数不应小于6次／h。

3.应有固定的防爆照明设备。

4.应采用非燃烧体实体墙与电话间、变配电室、修理间、储藏室、卧室、休息室隔开。

5.应按规范设置燃气监控设施。

6.燃气管道应符合规范要求。

7.当燃气管道与其他管道平行敷设时，应敷设在其他管道的外侧。

8.地下室内燃气管道末端应设放散管，并应引出地上。放散管的出口位置应保证吹扫放散时的安全和卫生要求。

9.液化石油气管道和烹调用液化石油气燃烧设备不应设置在地下室、半地下室内。

10.敷设在地下室、半地下室、设备层和地上密闭房间以及竖井、住宅汽车库(不使用燃气，并能设置钢套管的除外)的燃气管道应符合下列要求：

（1）管材、管件及阀门、阀件的公称压力应按提高一个压力等级进行设计；

（2）管道宜采用钢号为10、20的无缝钢管或具有同等及同等以上性能的其他金属管材；

（3）除阀门、仪表等部位和采用加厚管的低压管道外，均应烽接和法兰连接；应尽量减少焊缝数量，钢管道的固定焊口应进行100％射线照相检验，活动焊口应进行10％射线照相检验，其质量不得低于现行国家标准《现场设备、工业管道焊接工程施工及验收规范》GB 50236-98中的级；其他金属管材的焊接质量应符合相关标准的规定。

因此，只要满足上述国家法律法规、技术规范、行业规范的要求，用户均可用气。

五、城市商业综合体使用燃气的建议

由于综合体建筑一般体量都很大，致使其中的餐饮场所大多不贴临外墙布置，甚至没有外窗。目前，综合体建筑内大型餐饮较少，多为中西快餐和小规模中式餐饮, 为前店后厨的布局，餐饮场所大多设在中央地带，与人员密集的电影、娱乐、商场相邻。因此，城市综合体建筑内的餐饮场所如果在防火设计上标准不高，一旦引发火灾，会给整个综合体建筑带来严重的后果。在此笔者提出以下建议：

1、城市综合体执行燃气配套“三同时”要求。根据条例要求，商业综合体内需要配套建设燃气设施的，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时竣工验收。在城市综合体立项、选址、审批、装修、布局等环节，提前与消防、燃气等相关部门联系，提出加强消防安全和燃气使用工作的建议和措施，充分考虑建筑防火、消防设施以及灭火救援、燃气管道布局和用气安全等消防安全综合因素，配套建设相关基础设施，统筹考虑，便于后期开业顺利使用。

2、城市综合体物业管理单位、使用单位（商户）应签订燃气管道设施安全管理协议，明确责任范围、安全要求等事项。城市综合体的产权单位、物业管理单位要建立健全燃气安全管理制度，落实日常消防安全管理责任，各经营主体、使用单位要分别明确燃气安全责任人、管理人，逐级明确燃气安全管理职责，可邀请燃气企业对商户进行统一的培训，强调改造装修期间的燃气管道设施保护事项，以及燃气管道设施的安装要求和使用条件，减少后期因条件不满足而产生损失，影响城市综合体整体的运行和功能效益。

3、燃气公司提前介入，早宣传、早规划。在综合体建设初期，将《城镇燃气设计规范》和《城镇燃气技术规范》的相关设计、使用要求详细告知建设方，尤其是涉及管道安装走向和地下室、半地下室、地上密闭房间使用燃气的特殊要求，便于其提前合理布局，将招商的餐饮用户布局在符合燃气使用条件的区域，尽量减少后期改造成本。

4、加强检查、培训，开展安全管理评比活动。燃气企业应加强对城市综合体物业管理单位和使用单位的指导和检查，建立健全城市综合体燃气管道设施的图档资料和用户信息，定期巡查、检查和培训，并做好相关记录；发现问题及时与物业管理单位、用户沟通，消除存在的安全隐患。还可以联合政府主管部门通过检查、评比，促进管理水平提升。比如，无锡市政园林局联合华润燃气公司积极开展城市综合体燃气安全管控本质安全项目课题，探索政府方、燃气公司、综合体管理方、用气商户四位一体的安全管理模式，无锡华润燃气与市政公用行业协会、无锡市燃气办对50多家城市综合体的燃气安全管控工作进行“星级综合体”评选，探索了较好的管控模式。

5、制定预案并组织演练。物业管理单位应联合使用单位、燃气企业等定期开展停气、泄漏、爆炸等演练，提高协同处置能力，增强防灾减灾的能力。燃气管道设施发生变更后，物业管理单位应及时修正图档资料，并将变更信息传达至相关人员，同时修订燃气专项应急预案。

6、选购燃气商业保险，以防万一。建议物业管理单位购买燃气安全相关的保险，同时使用单位（商户）也应购买相关的保险，以防万一。

城市综合体建筑面积大，发生火灾后人员疏散困难、火灾扑救难度大、火灾蔓延迅速、财产损失大、社会影响大等等，这就对城市综合体内设置的餐饮场所设计提出了更高的消防技术要求，需要我们高度重视其消防设计，严格按规范要求对综合体建筑内餐饮场所进行设计、安装、用气管理。城市综合体燃气安全管理是一项综合的、系统的工程，希望有关部门统筹考虑，既要重视天然气推广利用，更要重视燃气使用安全，不可粗暴管理，因噎废食，“禁”字当头。